周某某诉湘潭市某某区某某镇人民政府房屋强制拆除行为违法及行政赔偿纠纷案专业技术工作总结
我所高级合伙人、执行主席贺超受聘担任湘潭市某某区某某镇人民政府的法律顾问期间，代理了周某某与湘潭市某某区某某镇人民政府房屋强制拆除行为及行政赔偿纠纷案，通过代理该案，作为镇人民政府的法律顾问，对政府依法行政过程中存在的违法行为，导致行政赔偿的法律后果，从专业技术层面进行描述和分析，以案释法的方式进行专业技术总结。
【案情简介】
1998年7月23日，湘潭市某某区某某镇作为出让方（甲方），周某某作为受让方（乙方），双方签订了一份《让售镇集体企业某某某砖瓦厂协议书》，协议主要约定“将镇办某某某砖瓦厂的厂房、场地、设施让售给乙方，……成交总价为8万元；协议生效后某某某砖瓦厂的上述全部产权归乙方所有，但土地只有50年使用权并不得转卖；让售性质属于一次买断，买断时效从1998年8月至2048年8月共计50年，在合同有效期内，乙方可以在规定范围的土地上实施建筑，但必须按照国家规定申报手续。”
协议书签订后，双方手1998年9月在湘潭市某某区公证处进行了公证并按约履行，湘潭市某某区某某镇向周某某移交了潭政房宇第149** 号至第149** 号十个《房屋所有权证》，杈证登记的所有权人为湘潭市某某某砖瓦厂。周某某接收某某某砖瓦厂后进行了企业生产经营，至2005年某某某砖瓦厂停止生产。
从2014年6月起，因昭山示范区朝阳渠水系改造，湘潭市某某区某某镇人民政府告知周某某，某某某砖瓦厂位于朝阳渠水系项目改造苑围内需征收拆迁，但双方就补偿问题协商未果。未经相关行政程序，湘潭市某某区某某镇人民政府于2015年12月1日组织人员对某某某砖瓦厂部分房屋强制拆除。2017年2月13日，周某某以某某镇政府为被告诉至某某区人民法院，请求确认被告强制毁坏房屋和生产设施的行为违法，并请求行政赔偿。
【调查与处理】
原告周某某诉被告湘潭市某某区某某镇人民政府房屋强制拆除行为违法一案，2017年7月19日某某区人民法院作出 (2017）湘0304行初*号行政判决书判决确认被告某某镇政府于2015年12月1目对原告周某某所有的湘潭市某某某砖瓦厂房屋的强制拆除行为违法。
对于某某镇人民政府强制拆除行为违法，某某镇人民政府提出上诉，后经二审法院做工作，为不再激化与当事人之间的矛盾，主动撤回上诉，(2017）湘0304行初*号行政判决书即生效。
2017年11月28日，原告向被告某某镇政府邮寄了一份国家赔偿申请书，请求被告对强制拆除的房屋及造成的生产设备设施等财产损失予以赔偿。被告未作出是否赔偿的決定，原告遂于2018年5月4日向某某区人民法院提起行政赔偿诉讼。湘潭市某某区人民法院于2019年7月31日作出了（2018）湘0304行赔初*号行政赔偿判決。
行政赔偿争议的焦点是被拆房屋及设备设施如何确定损失金额的问题，某某镇人民政府在案件审理中，主动向法院提出对上述标的价格评估的司法鉴定，根据程序选定了湖南诚信价格评估事务所，因该事务所，没有对房屋与土地（土地为划拨用地，周某自始没有支付过任何土地出让金，不存在出让的问题）分别计价评估，而是房地一起评估，导致评估价格过高，设备当作建筑物进行评估，评估方式不符合法律规定，镇政府提出异议，要求补正，但评估机构不予听取意见，一审法院采信了存在诸多瑕疵的评估报告，遂某某镇政府对上述判决不服，向湘潭市中级人民法院提起上诉，湘潭市中级人民法院于2019年12月19日作出（2019）湘03行赔终**号行政赔偿裁定：一、撤销湖南省湘潭市某某区人民法院（2018）湘0304行赔初*号行政赔偿判决：二、本案指令湖南省湘潭市雨湖区人民法院重审。湘潭市雨湖区人民法院于2020年12月20日作出(2020）湘0302行赔初*号行政赔偿判决。该判决书没有采信湖南诚信价格评估事务所的评估报告，而是根据昭山示范区拆迁事务所工作人员根据周某某被拆标的物，根据当时依据同类型厂房的价格规等定对被拆除房屋设备设施具体计算出的价格，依法作出判决，该判决结果还原损失现场和具体当时价格所计算，公平、公正、合法，二审法院的这一认点客观公正。
但，周某某不服，上诉至湘潭市中级人民法院。湘潭市中级人民法院（2021）湘03行赔终6号行政赔偿判决书判决如下：一、撤销湖南省湘潭市兩湖区人民法院（2020）湘0302行赔初*号行政赔偿判決；二、由被上诉人湘潭市某某区某某镇人民政府于本判决生效之日起三十日内一次性支付上诉人周某某被拆除房屋损失、生产设备设施损失、装饰装修补偿损失、搬迁费损失、停产停业补偿损失、按期搬迁奖励损失等共计人民币2617851.4元，并自2015年12月1日起按同期中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率，支付利息至赔偿款付清之日止，不计算复利：三、驳回上诉人周某某的其他诉讼请求。
后周某某向湖南省高级人民法院申请再审，依据湖南省高级人民法院（2021）湘行赔申**号行政裁定书，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定驳回周某某再审申请。周某某不服，向湘潭市人民检察院提起抗诉申请，被驳回。2022年11月2日，某某镇人民政府按生效判决书履行了赔偿义务，一次性将赔偿款支付给了周某某，该案就此终结。
【法律分析】
依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定，城乡规划主管部门负责对违章建筑作出责令停止建设、限期拆除的决定，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由县级以上地方人民政府责成有关部门采取强制措施。本案中某某镇人民政府（原湘潭市某某区某某镇政府）作为基层政府并不具备对违章建筑作出强制拆除决定的主体资格。虽然其答辩系协助配合某某示范区征地拆迁事务所和某某示范区行政执法局的工作，对某某某砖瓦厂内的房屋实施征收拆迁和拆除违法建筑，但未提交证据证实相关事实，涉案强制拆除行为实体上违法。
其次，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，并告知其享有陈述权和申辩权。本案中，行政机关在实施强制拆除行为前并未履行公告程序，没有尊重当事人在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼的权利。从该事实看，涉案强制拆除行为在程序上存在明显不当。
基于城市治理与城区规划的需要，实践中对于违法建筑强制拆除的实例屡见不鲜，同时因为强制拆除违法建筑而产生的行政机关与行政相对人之间的冲突也层出不穷。各级政府应当深化对相关法律法规的认识，树立程序正当意识，在尊重当事人正当权益的基础上履行行政职责。
首先，要明确违法建筑的范围。违法建筑即违反国家法律法规规章的强制性规定建造的房屋及设施，相关强制性法规包括《土地管理法》《城乡规划法》等。从关于法律责任的具体规定而言，城乡规划法主要针对的是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设”的违法行为,而土地管理法主要针对的是违法占地行为。由此可见，土地管理法和城乡规划法在对违法建设行为处罚方面是有分工的，城乡规划法不处罚擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法行为，土地管理法不处罚未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为。本案基于双方签订的《让售镇集体企业某某某砖瓦厂协议书》，不存在违法占地行为，因此聚焦于《城乡规划法》的相关规定。
依据相关法律规定，对于违反《城乡规划法》的建筑由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设、限期拆除。城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。在乡、村庄规划区内的违法建筑由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。由此可知，违反《城乡规划法》的建筑只有县级以上地方政府有权作出强制拆除的决定，决定的前提在于存在城乡规划主管部门以及乡、镇政府作出的责令停止建设、限期拆除的行政强制措施。
在明晰实体法规定以及主体权限之后，对于违法建筑强制拆除的程序则要依照《城乡规划法》以及《行政强制法》有关行政程序的规定。具体而言，在对违法建筑定性后，行政机关作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》责令行政相对人限期拆除。相对人逾期未自行拆除的，行政机关应当作出《责令限期拆除违法建筑处罚催告通知书》书面催告其履行同时告知陈述权和申辩权，行政相对人收到催告后有权进行陈述申辩。后县级以上政府根据相关行政机关申请而作出《强制拆除违法建筑决定书》从而作出强制拆除决定，并且告知相对人申请行政复议和提起诉讼的权利。决定作出后有权实施行政强制拆违的县级以上地方政府或其责令实施强制拆违的部门作出《强制拆除违法建筑公告》，当事人法定期间内不申请行政复议、不提起行政诉讼又自行拆除的，行政机关才能作出《强制拆除违法建筑通知书》，对违法建筑予以强制拆除。
【典型意义】
房屋是百姓安身立命之本，行政机关在对违建房屋进行强制拆除时应当采取审慎的态度。我国《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权”。行政机关有义务保障公民的财产权，然而在行政强制拆违过程中时常发生行政机关侵犯公民财产权的事例。就本案而言，最大的问题在于行政程序的违法。强制拆除的违法建筑未经行政强制措施，也没有行政强制执行决定而直接作出了强拆行为，并且行政相对人法定的陈述权、申辩权以及复议权、诉讼权都未得到保障，程序的违法导致行政机关实体上侵害了公民的财产权。
“正当程序”原则作为程序性“控权”功能模式的主要内容，对规制行政权力依法运行起到了重要的督导作用。2004年，国务院颁发《全面推进依法行政实施纲要》，将“程序正当”规定为政府依法行政的基本原则和基本要求，并将其纳入到规范性文件层面，成为行政主体行政行为的效力依据。程序的价值是一国法治建设中不可忽视的力量，是人权建设的基础。
面对公权力的侵害，行政相对人往往是弱小的一方。行政机关首先要做到充分听取行政相对人、利害关系人的意见，保障相关人的参与权、救济权，这不仅是程序正当原则的基本内涵同时也是行政机关为人民服务的要求。当然，行政相对人一方，不能因行政单位行为违法，而漫天要价，对于损失计算必须依法客观公正评估价格。其次行政机关自身应当审慎用权、合法合规合理行政，追求实体正义的同时重视程序的价值，推动程序正当原则日臻实现，为全面依法治国的推进注足动力。从而为深化行政体制改革，实现治理能力和治理体系现代化添砖加瓦。
总结人：贺超
2022年7月15日